Решение Советского районного суда города Рязани от 03.06.2014

О признании недействующим решения Рязанской городской Думы от 28.01.2010 N 35-I "Об утверждении инвестиционной программы Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ

(извлечение)

Судья Советского районного суда г. Рязани, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по заявлению прокурора Советского района г. Рязани о признании противоречащим закону и недействующим с момента его принятия решения Рязанской городской Думы от 28 января 2010 года N 35-I "Об утверждении инвестиционной программы Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ",

установил:

Прокурор Советского района г. Рязани обратился в суд с вышеуказанным заявлением, просил признать противоречащим закону и недействующим с момента его принятия решение Рязанской городской Думы от 28 января 2010 года N 35-I "Об утверждении инвестиционной программы Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ".
Мотивировал тем, что указанным решением представительного органа, на основании технического задания от 26.02.2009 N 43-I, была утверждена Инвестиционная программа Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" по развитию систем коммунальной инфраструктуры города Рязани для подключения тепловых нагрузок микрорайона комплексной застройки "Зиловская бровка" к централизованному теплоснабжению. Как следует, из преамбулы оспариваемого решения, оно было разработано и принято на основании положений Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон). Данный закон исходит из необходимости возмещения затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ (ст. 2, 3, 5 и 7), следовательно, в инвестиционную программу подлежали включению объекты коммунальной инфраструктуры, строительство и (или) модернизация которых должны быть произведены в рамках и за счет соответствующей инвестиционной программы. Возможность включения в инвестиционную программу объектов коммунальной инфраструктуры, строительство и (или) модернизация которых были произведены до ее утверждения, в том числе в рамках утвержденной в муниципальном образовании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, ни Федеральным законом "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в редакции, действовавшей на момент принятия инвестиционной программы), ни иными нормативными актами, не предусмотрено. Между тем, как установлено проверкой, в Инвестиционную программу, включены объекты, строительство которых было осуществлено Рязанским филиалом ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" еще до момента ее утверждения, в то время как финансирование мероприятий проекта планировалось осуществить за счет тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, применяемого для расчетов с застройщиками данного микрорайона исходя из проектных нагрузок (разд. 5 Инвестпрограммы). Таким образом, решение Рязанской городской Думы, обладающее всеми признаками нормативного правового акта, влечет за собой неправомерное увеличение стоимости жилья в жилых домах микрорайона "Зиловская бровка", подключенных к системе центрального теплоснабжения, чем нарушаются права неопределенного круга лиц, которые могут стать потенциальными приобретателями указанных жилых помещений.
В судебном заседании помощник прокурора Советского района г. Рязани Маматова Э.Р. заявление поддержала по изложенным в нем основаниям и просила его удовлетворить.
Представитель Рязанской городской Думы С.О.Г. просила суд учесть, что согласно ст. 5 Федерального закона от 30.12.2004 "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", в редакции Закона от 27.12.2009 N 374-ФЗ, действовавшего на момент принятия оспариваемого решения, утверждение инвестиционной программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры относилось к полномочиям представительного органа муниципального образования, вместе с тем полномочиями по проведению проверки представленной организацией инвестиционной программы, в том числе обоснованности расчета финансовых потребностей для ее реализации, представительный орган не наделялся, а в представленных к проекту решения материалах информация об уже построенных объектах коммунальной инфраструктуры, расходы на строительство которых были включены в проект, отсутствовала.
Выслушав объяснения прокурора, представителя органа, принявшего оспариваемый нормативный акт, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований прокурора в полном объеме.
В судебном заседании установлено, что 28.01.2010 Рязанской городской Думой было принято решение N 35-I, которым утверждена Инвестиционная программа Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" по развитию систем коммунальной инфраструктуры города Рязани для подключения тепловых нагрузок микрорайона комплексной застройки "Зиловская бровка" к централизованному теплоснабжению.
Указанное решение опубликовано в выпусках газеты "Рязанские ведомости" N 16 от 30.01.2010.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части).
Оспариваемое решение Рязанской городской Думы обладает всеми существенными признаками нормативного правового акта, так как принято представительным органом местного самоуправления города Рязани, то есть уполномоченным на принятие муниципальных нормативных правовых актов органом местного самоуправления, содержит правовые нормы, регулирующие правоотношения по созданию системы коммунальной инфраструктуры, необходимой для подключения тепловых нагрузок микрорайона комплексной застройки "Зиловская бровка" к централизованному теплоснабжению, определяющие источником финансирования мероприятий данной инвестиционной программы плату за подключение, которую на основании указанного решения представительного органа города Рязани неопределенный круг застройщиков обязан вносить ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" в целях подключения к системе коммунальной инфраструктуры на основании заключенных договоров о подключении к системе коммунальной инфраструктуры Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ".
Давая оценку законности данного акта, суд исходит из следующего.
Инвестиционная программа была утверждена на основании технического задания, утвержденного решением Рязанской городской Думы от 26.02.2009 N 43-I.
Как следует, из преамбулы данного решения, оно было разработано и принято на основании положений Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса).
Закон об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса исходит из необходимости возмещения затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ (ст. 2, 3, 5 и 7).
Согласно п. 6 ст. 2 Закона об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, в редакции действовавшей на момент принятия решения, под инвестиционной программой организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры понималась определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
В соответствии с п. 5 ст. 2 Закона об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования - это программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования.
Финансовые потребности организаций коммунального комплекса, участвующих в реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которые необходимы для реализации их инвестиционных программ, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) указанных организаций, в части установленных надбавок к ценам (тарифам) для потребителей данного муниципального образования (части территории этого муниципального образования), а также за счет платы за подключение (технологическое присоединение) к сетям инженерно-технического обеспечения (ч. 1 ст. 10 Закона).
Согласно ч. 1 ст. 11 Закона об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производится организацией коммунального комплекса.
При этом проект инвестиционной программы должен содержать обоснованный расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей (ст. 4, 5, 6 Закона об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса).
Таким образом, в инвестиционную программу организации коммунального комплекса подлежали включению лишь объекты коммунальной инфраструктуры, строительство и (или) модернизация которых должно быть произведено в рамках соответствующей инвестиционной программы, и финансовые потребности организации коммунального комплекса в соответствующем строительстве и (или) модернизации обеспечиваемые, в том числе, за счет платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения.
Данные положения Закона корреспондируются в положения Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 464 (далее по тексту - Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса).
Возможность включения в инвестиционную программу организации коммунального комплекса объектов коммунальной инфраструктуры строительство и (или) модернизация которых были произведены до утверждения инвестиционной программы, в том числе в рамках утвержденной в муниципальном образовании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, Законом об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, не предусмотрена.
Действующие в настоящее время положения Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Постановления Правительства РФ от 23.07.2007 N 464 "Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения", Постановления Правительства РФ от 14.07.2008 N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса" также не предусматривают возможности включения в инвестиционную программу организации коммунального комплекса объектов коммунальной инфраструктуры, строительство и (или) модернизация которых были произведены до утверждения инвестиционной программы, в том числе в рамках утвержденной в муниципальном образовании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
Как следует из раздела 2 Инвестиционной программы, утвержденной решением Рязанской городской Думы от 28.01.2010 N 35-I, для создания системы коммунальной инфраструктуры, необходимой для подключения микрорайона комплексной застройки "Зиловская бровка" к системе централизованного теплоснабжения, необходимо выполнение следующих мероприятий:
- врезка в теплосеть ОАО "ТГК-4" - "РРГ" с точкой подключения в ТК-849 со строительством тепловой камеры;
- организация подземного узла учета тепловой энергии в составе теплосчетчика в комплекте с электромагнитным расходомером "ВИС.ТТС.2", датчиков избыточного давления марки РТХ 500, комплекта датчиков температуры КТПТР;
- бесканальная подземная прокладка тепловых сетей Ф = 325 мм протяженностью 45,5 м и Ф = 89 протяженностью 18,5 м в двухтрубном исполнении в пенополиуретановой изоляции с полиэтиленовой гидрозащитной оболочкой;
- монтаж в теплоизоляции труб и фасонных изделий линейных проводников-индикаторов (сигнальные проводники) системы ОДК состояния влажности системы пенополиуретановой изоляции.
Вместе с тем, как усматривается из материалов дела, строительство ряда вышеуказанных объектов, включенных в Инвестиционную программу, включены объекты, уже было осуществлено Рязанским филиалом ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" до момента ее утверждения.
Так, работы по строительству магистральных тепловых сетей жилого квартала "Зиловская бровка" (от ТК-849 до ТК-1) окончены в марте 2008, что подтверждается актом приемки законченного строительством объекта от 28.03.2008, а также актом Управления по технологическому надзору Ростехнадзора по Рязанской области N 156 от 23.04.2008.
Согласно свидетельству о государственной регистрации права 14.05.2008 за ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" зарегистрировано право собственности на сооружение - магистральная тепловая сеть (кабельная линия - протяженностью 64 м, канализационная сеть - протяженность 16,5 м, тепловые сети - протяженность 45,5 метров), расположенное по адресу: Рязанская область, г. Рязань, ул. Новоселов, л. 21а, соор. 6.
Таким образом, работы по строительству тепловых сетей жилого квартала "Зиловская бровка" были окончены ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" в марте 2008 года, то есть до утверждения решением Рязанской городской Думы от 28.01.2010 N 35-I инвестиционной программы ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ".
Более того, в соответствии с пунктом 3 Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, источниками финансирования инвестиционной программы являются:
а) средства, поступающие в виде надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса (далее - надбавки к тарифам на товары и услуги);
б) плата за подключение к системе коммунальной инфраструктуры (далее - плата за подключение), которая рассчитывается исходя из установленного тарифа организации коммунального комплекса на подключение к системе коммунальной инфраструктуры (далее - тариф на подключение).
В силу пункта 4 Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, источниками финансирования инвестиционной программы, в случае если организация коммунального комплекса осуществляет строительство и (или) модернизацию объекта коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения, включенного в состав инвестиционной программы, за счет привлеченных средств и (или) собственных средств, поступающих из иных не указанных в пункте 3 данных Правил источников, затраты, осуществленные за счет таких средств, должны быть возмещены в пределах финансовых потребностей утвержденной инвестиционной программы в течение срока действия этой программы за счет средств, поступающих в виде надбавок к тарифам на товары и услуги и (или) платы за подключение.
Информация об объемах и сроках поступления средств, необходимых для строительства и (или) модернизации объекта коммунальной инфраструктуры, об их распределении применительно к источникам, указанным в пункте 3 настоящих Правил, представляется организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования в составе расчета финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы.
Согласно пункту 7 Правил N 464 организация коммунального комплекса при направлении на рассмотрение и утверждение проекта инвестиционной программы, в которую включены строительство и (или) модернизация объекта коммунальной инфраструктуры, финансируемые одновременно за счет источников финансирования иных инвестиционных программ (когда такая возможность предусмотрена пунктом 6 поименованных Правил), представляет перечень всех реализуемых ею инвестиционных проектов с указанием по каждому из них источников, размеров и сроков их финансирования.
Между тем, по смыслу раздела 5 Инвестпрограммы финансирование мероприятий проекта планировалось осуществить за счет тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, данный тариф должен был применяться для расчетов с застройщиками данного микрорайона исходя из проектных нагрузок.
Исходя из раздела 7 Инвестпрограммы, плата за подключение к системе теплоснабжения Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" в пересчете на 1 кв. м общей площади жилья составит 115,28 руб. (19,7875 Гкал/час x 817,31 руб. за 1 Гкал/час / 140292,84 кв. м), или 0,31% от рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья на первичном рынке жилья Рязанской области.
Таким образом, утверждение Инвестпрограммы повлекло за собой увеличение стоимости жилья в жилых домах микрорайона "Зиловская бровка", подключенных к системе центрального теплоснабжения.
Причем Инвестпрограмма, утвержденная оспариваемым решением, является правовым основанием для установления тарифа на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, заключения публичных договоров на подключение неограниченного количества застройщиков (физических или юридических лиц) с ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ", в которых обязательным условием для подключения к системе коммунальной инфраструктуры Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" будет условие о внесении платы за подключение, удорожания 1 кв. м строящегося жилья для потребителей (в том числе населения).
При этом не имеет правового значения, произведено ли реально такое удорожание жилья каждым конкретным застройщиком микрорайона "Зиловская бровка", поскольку уже само создание такой возможности путем утверждения Инвестпрограммы в нарушение требований федерального законодательства незаконно.
Согласно статье 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище.
Частью 2 статьи 40 Конституции РФ также установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
Соответственно, граждане имеют право на создание для них благоприятных в данной сфере условий, по меньшей мере, не препятствующих реализации ими своего права, предполагающего приобретение жилья по экономически обоснованной цене.
Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что утверждение Инвестпрограммы, подразумевающей необоснованное увеличение стоимости жилья в жилых домах микрорайона "Зиловская бровка", подключенных к системе центрального теплоснабжения, не способствует созданию органами местного самоуправления города Рязани условий для реализации гражданами права на жилище, гарантированное Конституцией РФ.
Соответственно, включая в нарушение перечисленных выше требований федерального законодательства в Инвестпрограмму объекты, не подлежавшие включению в нее, а также определяя источником финансирования мероприятий инвестиционной программы плату за подключение, которую неопределенный круг застройщиков обязан будет вносить ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ" в целях подключения к системе коммунальной инфраструктуры в рамках заключенных договоров о подключении к системе коммунальной инфраструктуры, устанавливая расчет тарифа на подключение, исходя из объема инвестиций на реализацию проекта по созданию системы коммунальной инфраструктуры, необходимой для подключения тепловых нагрузок микрорайона комплексной застройки "Зиловская бровка", решение Рязанской городской Думы нарушает права неопределенного круга лиц, которые могут стать потенциальными приобретателями указанных жилых помещений.
Ссылки представителя Рязанской городской Думы на отсутствие у представительного органа полномочий по проведению проверки представляемых организациями проектов инвестиционных программ, а также на отсутствие на момент принятия оспариваемого решения у органа информации о необоснованности расчета финансовых потребностей, представленного ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ", на выводы суда не влияет, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается именно на орган, принявший оспариваемый акт.
При изложенных обстоятельствах, нормативный правовой акт - решение Рязанской Городской Думы от 28.01.2010 N 35-I "Об утверждении инвестиционной программы Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ", как противоречащий закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушающий права неопределенного круга лиц, подлежит признанию недействующим со дня его принятия.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ,

решил:

Заявление прокурора Советского района г. Рязани удовлетворить.
Признать противоречащим закону и недействующим с момента его принятия решение Рязанской городской Думы от 28 января 2010 года N 35-I "Об утверждении инвестиционной программы Рязанского филиала ООО "Ново-Рязанская ТЭЦ".
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Рязанский областной суд через Советский районный суд г. Рязани в течение месяца со дня изготовления решения в мотивированной форме.